Viadrina Center B/ORDERS IN MOTION

Entgrenzung von Grenzregionen - Der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) als Instrument der territorialen Kooperation von Kommunen in Europa

  • Prof. Dr. Matthias Pechstein
  • Prof. Dr. Jürgen Neyer
  • Prof. Dr. Carsten Nowak
  • Dr. iur. Marcin Krzymuski
  • Dr. iur. Marcin Krzymuski
  • Peter Ulrich, M.A.
  • Ass. iur. Philipp Kubicki
  • Frankfurter Institut für Recht der Europäischen Union (FIREU)
  • Deutsch-polnisches Forschungsinstitut am Collegium Polonicum (PNIB-DPFI)
  • Dr. Magdalena Musiał-Karg (Fakultät für Politologie der Adam Mickiewicz-Universität (Collegium Polonicum)
  • Zentrum für interdisziplinäre Polenstudien (ZIP)
  • Dr. Jarosław Jańczak (European Studies an der EUV und Fakultät für Politologie der Adam Mickiewicz-Universität (Collegium Polonicum)
  • Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) (Jens Kurnol und Dr. Wilfried Görmar)
  • Dr. Renata Kusiak-Winter (Universität Wrocław – Fakultät für Recht, Verwaltung und Ökonomie)
  • Dr. Robert Knippschild (Professur Raumordnung – Institut für Geographie – Technische Universität Dresden)
  • Prof. Dr. Wojciech Lisiewicz (Fachhochschule Schmalkalden)
Europa-Universität Viadrina
Januar 2014 - Dezember 2016

Das Projekt „Entgrenzung von Grenzregionen – Der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) als Instrument der territorialen Kooperation von Kommunen in Europa” hat sich als Aufgabe gestellt, ein besonderes europäisches Rechtsinstrument für die grenzüberschreitende Kooperation von öffentlichen Einrichtungen, nämlich den im Titel genannten Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ) aus der juristischen und politikwissenschaftlichen Perspektive zu untersuchen. Damit knüpfte das Projekt direkt an die Idee des Viadrina Centers B/ORDERS IN MOTION an, die interdisziplinäre Grenzforschung in den Vordergrund der wissenschaftlichen Tätigkeit zu rücken.

Die juristischen Fragestellungen bezogen sich vor allem auf den Rechtscharakter des Verbundes. Dabei wurde festgestellt, dass trotz der vom europäischen Gesetzgeber anvisierten Harmonisierung der Verbund in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich behandelt wird. Die daraus resultierenden Schwierigkeiten sind auch vor Ort – am Forschungsstandort der Viadrina Universität – zu spüren. Wegen erheblicher Divergenzen und mangelnder Abstimmung von Mitgliedstaaten und Bundesländern bei der Umsetzung des EVTZ-Rechts ist eine institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen deutschen und polnischen öffentlich-rechtlichen Einrichtungen kaum möglich. Damit ist auch das mit der Einführung des EVTZ verbundene Ziel in Frage gestellt, die grenzüberschreitende, transnationale und/oder interregionale Zusammenarbeit zwischen seinen Mitgliedern – öffentlichen Einrichtungen aus den Mitgliedstaaten der EU – zu erleichtern und zu fördern. Dies bedeutet, dass in den deutsch-polnischen Konstellationen nur privatrechtliche Kooperationsinstrumente eingesetzt werden und dies auch in einem nur sehr beschränkten Umfang, da zwischen Deutschland und Polen kein entsprechendes Vertragswerk besteht, welches die vorhandenen privatrechtlichen Instrumente wie GmbH oder Verein auch für die grenzüberschreitende Kooperation nutzbar machen würde.

Die Handhabung des EVTZ wird auch nicht durch die Kompetenzen erleichtert, mit denen er ausgestattet wurde. Zum einen hat der Verbund keine hoheitlichen Befugnisse, sodass der effektive Einsatz z.B. im Bereich der grenzübergreifenden Raumplanung oder Verkehrsplanung nicht möglich ist. Hinzu kommen auch nationalrechtliche Unterschiede und rechtspolitische Zielsetzung im Bereich öffentlicher Aufgaben. Insbesondere in den deutsch-polnischen Rechtsverhältnissen bedeutet dies, dass der Verbund den Mitgliedern keinen realen Mehrwert anbieten kann. Ferner führt die Aufgabenbeschränkung auf den für alle Mitglieder gemeinsamen Kompetenzbereich dazu, dass bei unterschiedlicher Kompetenzallokation in den Mitgliedstaaten eine auf infrastrukturelle Projekte ausgerichtete Zusammenarbeit unmöglich ist. Damit wird der EVTZ vor allem in den „weichen“ Aufgabenbereichen der öffentlichen Verwaltung eingesetzt, die sich auf die Koordination, Förderung und Unterstützung von grenzüberschreitenden Maßnahmen beziehen. Festzustellen ist daher, dass das Potential des EVTZ noch nicht vollständig ausgeschöpft werden kann. Vor diesem Hintergrund wird vorgeschlagen, das unionale EVTZ-Recht zu entwickeln und den EVTZ europaweit als ein Kooperationsinstrument mit einheitlicher öffentlich-rechtlicher Rechtspersönlichkeit und mit entsprechenden Handlungskompetenzen – auch mit hoheitlichem Charakter – auszustatten.

Der EVTZ hat sich auch in politikwissenschaftlichem Sinne auch als ein spannendes Phänomen gezeigt. Er bietet zwar eine belastbare Plattform für die Umsetzung von Governance-Ideen. Trotzdem betrachten die nationalen Verwaltungen den Verbund als Gefährdung wegen – imaginärer – Macht- und Kompetenzverluste. Ferner wird dem EVTZ der Mangel der demokratischen Kontrolle bei der Ausübung – ohnehin begrenzten – Kompetenzen vorgeworfen. Die politikwissenschaftlichen Fragestellungen drehten sich primär um die Frage, welche Akteure mit welchen Befugnissen ausgestattet sind und welche Strategien sie dabei verfolgen. Da es sich beim EVTZ um eine supraregionale Rechtsform handelt, die in ein Mehrebenensystem Europas eingebettet ist, ist zum einen interessant, welche Form von Handlungsoptionen durch ein solches Instrument bestehen und wie Entscheidungen gefällt werden bzw. wie Beschlussfassung in diesem Netzwerk an Akteuren gesteuert wird („Governance“). Eine weitere Fragestellung ist der Mehrwert einer Einrichtung eines solchen Instrumentes für die beteiligten Akteure. Welche Form von Ressourcen-Zugang oder Kompetenzstärkung kann durch die Applikation einer solchen Rechtsform generiert werden? Welche neuen rechtlichen Möglichkeiten bestehen durch diese Rechtsform? Die Analyse und die Untersuchung mehrerer Fallstudien, die als Auswertung in einer Promotionsarbeit und einigen Artikeln niedergeschrieben worden sind, zeigt auf, dass der EVTZ zwar ein europäisches Rechtsinstrument ist, das allerdings trotzdem auf nationalem Recht beruht. Das bedeutet, dass eine Anwendung dieser Rechtsform durchaus zu rechtlich-administrativen Komplikationen führen kann. Diese Komplikationen haben in einigen Fällen nach anfänglicher Begeisterung zu Stillstand der Kooperationsbemühungen geführt.

Folglich ist die anfänglich angenommene Permeabilität der öffentlichen Rechtssysteme aktuell eher als Illusion oder – besser – Zukunftsziel zu behandeln. Dies bestätigt, dass die Grenze im juristischen Verständnis nach wie vor ihre Trennungswirkung entfaltet. Weitere Forschung in diesem Bereich ist aber notwendig, um die Grundlagen für die Entwicklung eines kohärenten und stabilen Instrumentariums für die gemeinsame Wahrnehmung von öffentlichen Aufgaben, insbesondere in der Daseinsvorsorge, zu erarbeiten und der Praxis zu liefern.